Wednesday, June 13, 2018

La Nueva Regla de Sostenibilidad Fiscal No Implica Déficit Cero o Falta de Inversión Pública, como afirman @MashiRafael y @pabelml

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La ley económica urgente propuesta por el ministro Richard Martínez establece una regla de sostenibilidad fiscal que indica que "No se permitirá aprobar un Presupuesto General del Estado en el cual el resultado primario arroje un déficit." Críticos de la ley han manifestado lo siguiente (citas textuales):
  • Rafael Correa: Se establece un déficit primario -es decir, antes del pago de intereses- de 0. Con este “criterio”, no tendríamos hidroeléctricas, multipropósitos, carreteras, etc., que ahorran millones de dólares y permiten la competitividad sistémica. Es decir, obra pública también será 0, y si hay otro terremoto, la gente tendrá que vivir eternamente en carpas, para no tener “déficit”.
  • Pabel Muñoz (Presidente de la Comisión de Régimen Económico y Tributario de la Asamblea Nacional): Se asume el dogma del déficit fiscal a cero... Querer llevar los gastos de inversión a cero quiere decir no carreteras, no hospitales, etc. 
En este post muestro que lo que afirman estos dos personajes es errado de cabo a rabo. La ley económica afirma que el presupuesto no podrá aprobarse con déficit primario, pero no limita que en su ejecución las cuentas fiscales no puedan presentar déficit en la medida que se lo requiera. O necesitan leer mejor la ley (para lo cual necesitan de asesores capaces) o lo hacen con el ánimo de desinformar.

Mi estrategia para mostrar que estos dos personajes (y sus adláteres) están errados y que, por lo tanto, deberían parar de desinformar para evitar perder más credibilidad, es la siguiente:
  1. Tomaré las cifras de los presupuestos aprobados y ejecutados desde 2013 hasta 2017 y mostraré que, históricamente, ha habido diferencias entre ambos. De esta forma muestro que una cosa es el presupuesto fiscal y otra, su ejecución.
  2. Tomaré las cifras de los presupuestos aprobados y ejecutados desde 2013 hasta 2017 y procederé a simular lo que habría pasado con el gasto y el endeudamiento públicos en caso de haberse establecido la regla de sostenibilidad fiscal propuesta. De esta forma muestro que es falso que el déficit debe ser cero y que no se invertiría en carreteras, hidroeléctricas, y blah, blah, blah.
En ningún caso los aburriré con cifras, sino que presentaré grafiquitos que se pueden explicar con palabras. Para aquellos que quieran ver en detalle las cifras, les dejo un enlace a Dropbox con el archivo de Excel.

1. Histórico de Déficits Fiscales Primarios Presupuestados y Ejecutados
El gráfico a continuación muestra los déficits primarios presupuestados en barras celestes y los ejecutados al final del año en barras azules. Como dicta el sentido común, un presupuesto es una planeación y en el camino esa planeación puede cambiar, por lo que los resultados finales pueden ser distintos a lo que se planificó inicialmente.


Como se puede apreciar, han existido diferencias entre lo que se planificó originalmente y lo que finalmente se ejecutó. Por ejemplo, en el 2015 Ecuador atravesó por el inicio de la crisis económica producto de la caída de los precios del petróleo y se recibieron mucho menos ingresos, lo que obligó a reducir drásticamente el gasto, con lo que el déficit primario se redujo en la práctica. Lo opuesto ocurre en el año 2016 cuando Ecuador fue golpeado por el terremoto.

De manera similar, una cosa es el gasto fiscal presupuestado y otra, el gasto fiscal ejecutado. La ley faculta al Ministerio de Finanzas a modificar (aumentar o rebajar) los ingresos y gastos fijados en el Presupuesto General del Estado hasta por un total del 15% respecto a las cifras aprobadas por la Asamblea Nacional. Por ejemplo, el año 2013 se gastó 26% más de lo presupuestado (no me pregunten cómo lograron eso legalmente), mientras que en los años subsiguientes las variaciones han ido entre -8% y 7%. Es decir, sí se pueden modificar los gastos aprobados en el presupuesto.

2. Simulación de Gastos y Endeudamiento Bajo la Nueva Regla de Sostenibilidad Fiscal
En este ejercicio asumo que la regla fiscal de déficit primario cero se implementa desde el año 2013 y que, por lo tanto, el gasto público sin intereses no puede superar a los ingresos presupuestados en cada año. Luego asumo dos escenarios para la ejecución del gasto. En el primer escenario, los gastos son 15% mayores a lo presupuestado, como permite la ley. En el segundo escenario, los gastos varían porcentualmente con respecto a lo presupuestado tal como ha ocurrido históricamente en cada año y que describí en el párrafo anterior. También presento el gasto realizado. 

La evolución del gasto bajo los tres escenarios descritos aparece en el gráfico a continuación con barras azules, naranjas, y grises, de acuerdo al orden de los escenarios.


Como se puede apreciar, en la práctica se habría podido gastar tanto o más con la regla fiscal propuesta y dentro de la ley (15% más) en todos los años analizados (barras azules), excepto en 2013 y 2014. En particular, se hubiera podido gastar más de lo que en realidad se gastó en los años 2015 y 2016, años de crisis y terremoto, respectivamente. Las barras naranjas indican que el gasto hubiera sido inferior en todos los años; sin embargo, en el año 2016 (año del terremoto) el gasto no hubiera diferido significativamente con respecto a lo que en realidad se ejecutó (barra gris).

Una posibilidad para que el gasto ejecutado difiera del presupuestado es que se recurra a endeudamiento público para financiarlo. El gráfico a continuación muestra el endeudamiento neto acumulado entre 2013 y 2017 bajo los tres escenarios propuestos.


Como resulta obvio, mientras mayor el gasto, más probable es que se acumule más deuda. Por esa razón, bajo la regla fiscal propuesta y la ejecución en las barras naranjas, el endeudamiento neto acumulado es más bajo en ese escenario. Sin embargo, lo que quiero dejar claro es que, bajo la regla fiscal propuesta y las ejecuciones simuladas, el endeudamiento puede ser casi tan alto como el que se llevó a cabo en la práctica bajo la administración de la Revolución Ciudadana. Es falso que no se puede gastar tal como lo hicieron ellos o más, o que no se puede endeudar el Ecuador como lo hicieron ellos.

Apéndice técnico y datos (no lean si no lo necesitan)
El ejercicio que hice es puramente aritmético. Debemos tomar en cuenta dos aspectos económicos que pueden alterar los resultados presentados. Primero, un nivel de gasto ejecutado distinto al que realmente se ejecutó tiene repercusiones sobre la actividad económica y ésta sobre la recaudación, lo que puede afectar el déficit fiscal ejecutado (en el caso de las barras azules la diferencia no sería sustancial). Segundo, estoy asumiendo que el pago por intereses se mantiene constante en el nivel ejecutado, lo cual es una sobreestimación, con lo cual el nivel de deuda neta acumulada debería ser menor en los dos escenarios propuestos.

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